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宿迁沭阳融资乱:“民营企业向官员借钱” 社保资金被挪用做担保！

2009-2012年期间，宿迁市沭阳县政府为了完成地方融资任务，填补南方新城建设的资金缺口，利用近20家承接政府项目的民营企业的资质，从银行获得至少40亿元的贷款，要求企业将借入的资金间接划入县财政局预算部门账户。为保证“民借公务”的顺利进行，县财政局控股的国有独资公司向银行提供银行存单担保或质押，存单中不缺少社保资金。

《21世纪经济报道》，来 源丨

记 者丨博泽伦

编 辑丨宝方明

苏北宿迁市沭阳县作为江苏省人口最多的县，曾有过快速发展的辉煌历史：

2009-2012年，沭阳县GDP增速和投资规模主导宿迁，“沭阳速度”成为媒体报道对象，两个“明星县官”不断涌现，在全省GDP最低的宿迁区县中脱颖而出。

但随着两位县官的升迁和离开沭阳，沭阳的光芒逐渐褪去，经济暴涨时期一些不可思议的做法的结果逐渐浮出水面。

《21世纪经济报道》记者从多方面了解到，在2009-2012年期间，为了完成当地的融资任务，填补沭阳县政府曾利用承建政府工程的近20家民营企业资质从银行套取贷款至少40亿元，要求企业将贷来的资金间接转入县财政局预算科账户。南部新城建设的资金缺口

为保证“民借公务”的顺利进行，县财政局控股的国有独资公司向银行提供银行存单担保或质押，存单中不缺少社保资金。

然而，由于贷款的实际使用者与名义借款人之间的不一致，贷款未还清后纠纷连年不断，有民企因此业务中断、发展停滞，也揭开了“沭阳速度”背后的地方融资混乱“冰山一角”。

落马“星县官”融资手法

图/图片蠕虫

前面说过，近年来沭阳出现了两个“明星县官”。

第一位就是素有“铁腕书记”之称的仇和、仇和自1996年起任宿迁市委常委、副市长、沭阳县委书记。然而，他们在2015年被怀疑严重违反纪律和法律，并受到该组织的调查。2016年，因受贿罪被判处有期徒刑14年6个月。

2002年，被称为仇和“得意门生”的沭阳县委书记蒋建明，官运与之类似，任沭阳县委副书记、常务副县长。2009年成为县委书记(副市级)。2014年被任命为镇江市委常委。2016年，他因涉嫌受贿被立案调查。2017年，被判处有期徒刑八年。

“民借官用”的模式正是在蒋建明担任县委书记时兴起。

沭阳一位官员告诉记者，江建明想在沭阳南部建设新城，导致资金缺口巨大。他提出财政局每年融资要“保五争十”，至少保证每年融资5亿元，最好是10亿元。

2009年全球金融危机爆发后，地方政府融资平台大举借债，使得地方政府债务规模越来越高，问题越来越严重。所以监管部门从2010年开始控制地方政府融资平台，发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府彻底清理融资平台公司的债务。

“这种‘民借官用’的方式，就是这个时候江建明在这个县提出来的。”上面提到的人说。

在解决财政资金缺口的压力下，2009年，沭阳县财政局成立了为规避国家相关规定，选择本地有实力、资质好的民营企业作为融资平台获取贷款。融资办公室，协调融资事宜

具体方法是：

由沭阳县财政局出面,向以这些民企名义，伪造材料骗取银行贷款。民营企业出具承担还款责任的书面承诺函

县财政局或其控股的国有独资公司向银行提供银行存单担保或质押。

贷款资金到民企账户后，民企立即转入沭阳县财政局预算科账户，供财政局使用，到期后，由财政局还款。

根据法律文件，只有沭阳县中小企业信用担保有限公司、

据涉案的相关县政府消息人士透露，存单因保值增值不愿意直接使用，其他存单资金因为是社保资金不能动，有的是备付金，以防急用。

社会保障基金包括养老、工伤、生育、失业、医疗五类保险，是强制性的、保障性的、福利性的、社会性的，与社会“安全网”、“减震器”、“蓄水池”相比较。

社保基金一旦出现大问题，人民的“养老钱”和“救命钱”都得不到保障，可能造成社会不稳定。

累计就参与了约40亿元的贷款担保

“企业在承包政府项目和结算项目资金时寻求县财政局，所以他们愿意以借款作为渠道。银行也认为，贷款给地方政府比贷款给企业好，更可靠，更靠谱。所以，这是三方需要的。一个模特。”上面提到的人说。

没有承诺书的2000万贷款

图/图片蠕虫

一般而言，地方财政部门不得动用社保基金进行任何形式的直接或间接投资，但在沭阳融资模式下，社保资金竟然可以被挪用做贷款担保，隐秘“套现”并“盘活”，一旦贷款发生问题，风险不言而喻。

夕阳下，三山公司总部位于沭阳县中心。但是由于年久失修，已经有些黯淡，墙壁也开始脱落。

江苏三山建设有限公司是20多家公司的重要成员，是“民间借官”。据记者掌握的9份“承诺书”显示，三山公司在2010年8月至2012年8月的两年时间里，为县财政局筹集了至少1.9亿元，实际金额不限于此。

三方各取所需，最终带来了说不清的“三角债”。一些与会官员表示，三代好的融资总额在2亿至3亿元之间。涉及中国银行沭阳支行、中国建设银行沭阳支行、国家开发银行江苏省分行、中国工商银行沭阳支行、江苏沭阳吴栋村镇银行。

这些承诺书要求三山公司注明“购买原材料和设备”用于相应的借款用途，资金实际由财政局使用。本金和利息与三山公司无关。右下角加盖“沭阳县财政局”、“沭阳县城建投资有限公司”、“沭阳县国有资产投资管理有限公司”。

三山公司称，2014年1月三善公司方面称，有些贷款政府并未提供承诺函，但最后也还款了。到期时，财政局未偿还相关贷款，三山公司未偿还贷款。最后扣除了县担保公司质押存单的相应金额。随即，县担保公司对三山公司提起诉讼，冻结县财政应支付给三山公司的2500万元工程款。

至此在2012年初曾帮财政局从中国银行借出一笔2000万元的资金，2013年初以贷还贷续贷了2000万，这两笔贷款均由县财政局办事人员带着银行上门要求三善公司签字盖章。,三山公司已被县财政局扣留共计9000多万元，仅支付了一小部分资金用于支付农民工工资。

正如三山公司多方报道，淮安市青浦区人民检察院曾异地查办此案。

检察院于2014年11月13日向时任沭阳县金融办主任尹强(化名)的询问笔录，部分揭示了真相。

据了解，2011年1月，时任沭阳县财政局局长的(化名)、时任沭阳县财政局党委委员、县融资办主任的殷强、江苏宏安建设有限公司(以下简称“宏安公司”)经与董事长张(化名)协商

但沭阳县工商银行1800万贷款发放到红安公司账户后，殷强要求，要求张在收到医院、政府安置小区建设工程款后，将1800万划入财政局账户。

但截至2011年底，红安公司仍无资金划转迹象，殷强在沭阳县找到三山公司和中国银行相关负责人，要求于2012年1月以三山公司名义向中国银行借款2000万元，借款期限为一年，用于偿还红安公司贷款1800万元(另200万元用于偿还利息

2013年1月，贷款即将到期。在没有还款的情况下，中国银行直接从政府质押存单中扣了2000万。经三方协商，最终决定以三山公司名义续贷人民币2000万元，并以中小企业担保公司存单质押。三山公司把钱转到财政局，偿还银行扣的预算外资金存单。

记者获得的账单还显示，三山公司于2013年1月17日通过第三方公司宿迁干坤工贸有限公司向县财政局预算科转账2000万元。

除此之外，三善公司此前承建的县政府项目工程款约7000多万元，县财政局在法院保全之外，又以本案为理由，利用其掌握财政款项的职权，拒绝支付。

2014年，贷款2000万元再次到期。由于没有还款，中国银行从中小企业担保公司的存单中扣了2000万元用于偿还到期贷款。这就造成了国有资产的流失。中小企业担保公司在寻求各种解决方案(包括寻找其他企业继续弥补亏损)后，对三山公司提起诉讼。经庭审，宿迁市中级人民法院裁定，三山公司偿还中小企业担保贷款公司补偿的2000万元本息及相关费用。

以鸿安公司名义向沭阳县工商银行贷款1800万元，并用县财政局预算外资金存单质押，贷款期限为1年。

“反转”更有疑惑

图/图片蠕虫

鸿安公司并未按事先约定将该笔1800万元转入县财政局账户，而是截留自用。

“张与三山公司的老板关系密切。之前一起买过楼(原城市人口服务综合办公楼)。三山公司持股40%，张持股30%。我还协办过企业，一个当董事长，一个当总经理。”

殷强表示，此外，向代县财政局借款1800万元时，用于张建设沭阳人民医院的部分项目资金尚未从财政局结清，他借机截留。

殷强认为，本案实际上是张与三山公司的纠纷，属于两个民营企业之间的贷款关系，与财政局无关。

当记者问及他的说法为何与笔录不符时，他说：“谈他们之间的矛盾毫无意义。”

但是三山公司给出的解释不一样。有关负责人指出，是时任财政局局长的介绍张与三山联系的。2013年左右，三山在不知道张扣了1800万贷款的情况下，邀请张与公司合作，但实际上张并没有给公司带来任何项目。三山公司直到2014年出现贷款问题才知道之前的资金截留情况。而三山公司表示，此前张与三山公司的经济纠纷与本案无关。

张与三山公司共同购买该房屋发生纠纷。张曾声称拥有该建筑30%的权益，但于2019年被沭阳县人民法院驳回。

2015年9月，三山公司向现任县委书记求救，表示公司陷入绝境。2015年9月25日，沭阳县纪委、县公安局、县担保公司组成联合调查组，将此事描述为三山公司与红安公司的民间借贷纠纷，并提出两个方案：三善公司称，因为一直帮财政局融资，有时会出具承诺函，有时没有，但以前的贷款都还清了，所以并没有注意，这两次2000万贷款，财政局均未出具承诺函，这也为之后的纠纷埋下了伏笔。

2015年10月10日，沭阳县法制办出具审计意见，认为沭阳县未结清当时承诺给鸿安公司的项目资金，鸿安公司与另外两家建筑公司挂靠(鸿安公司当时没有施工资质)，鸿安公司还钱存在法律风险。但三山公司还款不存在法律风险，因为已经有了冻结到期的债权担保。

三山公司还向记者提到，2016年县财政局建议三山公司起诉红安公司，甚至垫付50万元给三山公司进行诉讼。三山也于2016年4月在沭阳县人民法院起诉红安公司。但考虑到三山与红安之间并未发生贷款纠纷，与财政局有诸多联系，追偿对象应为财政局，故撤诉。

欲知详情，记者去了沭阳县水利开发公司，该公司目前是刘永林党委副书记。一些员工说刘永林出去在隔壁超市买东西。记者打电话表明身份后，刘永林迅速挂断了电话。很久以后，一个接近刘永林的人匆匆从小区赶来。记者问他是不是柳宗，他说“不是”。记者询问上述员工，对方称此人是刘永林。但是过了20分钟后，记者再次询问该员工，他改口说这个人不是刘永林，而是另一个叫刘斌的导演。

记者问刘永林是否可以通过短信详细讨论，对方表示他一直在出差。当记者询问案情时，他没有回答。

刘永林后来被调离金融系统，担任水务公司的经理。自来水厂入口/记者照片

案件中的另一个关键人物是张赫。

记者反复拨打他的电话，没有接听。短信被问到，对方回答：“我在外地。不知道三山公司的贷款怎么样了。不知道三山公司什么时候借的。谢谢！”

三山公司在取得殷强的询问笔录后，于2016年8月26日向江苏省高级人民法院申请再审。2017年9月4日，江苏省高级法院作出(2017)苏第2697 《民事裁定书》号判决，驳回三山公司的再审申请。

江苏省高级人民法院的理由是合同的相对性，借款担保合同由三山公司盖章，负责人签字。

合同的相对性是指合同仅对合同当事人具有法律约束力，对合同关系以外的第三人不具有法律约束力。贷款合同中只出现了县担保公司和三山公司，没有出现县财政局和宏安公司。

现任三山公司律师、广强律师事务所网络犯罪防御与研究中心秘书长周筱云告诉记者，正常的合同关系确实应该遵循合同相对性原则，但在本案中，殷强的记录已经确认，借款合同是掩盖非法目的的合法形式，应当认定为无效。地方政府及其所属部门举借债务，地方政府及其所属部门提供担保，均违反国家法律、行政法规的强制性规定。

笔录显示，殷强表示最初的1800万由鸿安公司截留，三善并没有使用这笔钱，这些贷款均是由财政局融资引起的。

目前，三山公司已向沭阳县公安局和沭阳县监察委员会报案，并提交《刑事控告书》，要求对三名涉嫌刑事犯罪人员进行调查和问责，并向江苏省人民检察院提交《民事监督申请书》，申请对以前的民事判决提出抗诉。

傲慢的时代结束了

江建明时期大力建设的南方新城，拥有沭阳最好的教育资源(江苏沭阳如东中学)。据当地人说，房价已经上涨到1.6万到2万平方米之间。而当地一对中上收入的夫妻，月工资总额在8000元左右。12月下旬，当记者来到沭阳见到殷强本人时，他坦言曾因此事“受过处分”。但他又补充了一些笔录中没有的内容，几乎让案情“反转”。

这个新城背后的融资方式还是有争议的。

幸运的是，利用私营企业作为平台来帮助融资并没有持续很久。沭阳县政府相关人士告诉记者，2012年后，融资平台标准化后，沭阳开始从地方国企融资平台融资，贷款持续时间较长，金额大于民营企业。

从三山公司之前为财政局融资的记录中，记者可以看到，最大金额为5000多万元，最小金额为500万元，这些流动性贷款的期限为一年。2015年后，沭阳财政的主要融资方式改为发行地方债，中长期基础设施建设基本由地方债融资。

张与之与三善公司在更早之前就存在债务纠纷，共同开发的楼盘项目中，张与之认为没有拿到应拿到的款项，有些埋怨三善公司，所以在三善公司2014年被诉讼之后也不愿意归还这部分资金。

“2009年到2012年，是沭阳的过渡期，但也是金融最困难的时期，利用民营企业帮助政府贷款。这个案子应该也不是沭阳。后来融资方式逐渐丰富。我们也是百强县。现在很多融资机构上门，我们不需要。”上面提到的人说。

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比如媒体曾报道“2158”工程是江建明在任期间推动的最大政府工程之一。具体而言，2011年11月1日至2013年10月30日，全县所有乡镇用2年时间建成1000多万平方米4层以上标准化工厂，新引进规模以上工业企业500多家，增加工业税收8亿多元战略目标任务。添加了这些项目

为了促进乡镇干部完成分配指标，江建明曾经召开过一次县干部大会。一位参评干部告诉《南方周末》记者，江建明在会上宣称“2158是最好的乡镇党委书记，县内同级职位，我可以随便挑。”

据当时媒体报道，一些乡镇甚至在学校建工厂，以达到县政府下达的建设目标。

但是，江建明的“落马”终于让曾经轰轰烈烈的“沭阳模式”不再被人们记住。

早在仇和任县委书记的时候，沭阳中心就竖起了两三层楼高的两块一模一样的石雕，正面印着“沭阳精神”:团结一致，务实努力，迎头赶上，自强不息。石雕旁边，十几个老人在冬日的阳光下晒太阳。

这是飓风时代留下的最后一个剪影。

仇和任县委书记时修建的石刻《沭阳精神》/记者照片

本期主编刘翔